近日，國(guó)家發(fā)展改革委等19個(gè)部門和單位聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），提出要進(jìn)一步完善體制機(jī)制，提升創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)能力，推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展�！兑庖�(jiàn)》是當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一項(xiàng)系統(tǒng)性政策文件，也是緩解當(dāng)前新冠肺炎疫情帶來(lái)的負(fù)面沖擊的應(yīng)對(duì)之舉�！兑庖�(jiàn)》對(duì)于促進(jìn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)、加快推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快鄉(xiāng)村振興具有重要意義，對(duì)于高質(zhì)量地完成全面建成小康社會(huì)目標(biāo)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)具有積極意義。
返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段
“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”是黨中央、國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略部署，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是重要舉措。近年來(lái)，全國(guó)各地返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)，到2019年末，全國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)到850萬(wàn)，在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人員達(dá)到3100萬(wàn)，形成要素聚鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)下鄉(xiāng)、人才入鄉(xiāng)和能人留鄉(xiāng)的良性互動(dòng)局面，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力。今年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和鄉(xiāng)村振興帶來(lái)負(fù)面沖擊，農(nóng)民工返城受阻，部分農(nóng)民工將選擇留在家鄉(xiāng)發(fā)展，創(chuàng)業(yè)需求可能顯著增強(qiáng)。同時(shí)也要看到，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資、用地、人才、服務(wù)等方面仍然諸多障礙和瓶頸，各地普遍呼吁加快出臺(tái)更具針對(duì)性的政策措施。
《意見(jiàn)》對(duì)“十四五”時(shí)期返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提出了新要求。《意見(jiàn)》對(duì)推動(dòng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)和主要政策進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，明確提出了發(fā)展目標(biāo)，提出經(jīng)過(guò)3—5年的努力，即在“十四五”期間要實(shí)現(xiàn)工作協(xié)同、政策協(xié)調(diào)的機(jī)制更加順暢，支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系更加完善，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，市場(chǎng)主體活力進(jìn)一步迸發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接能力進(jìn)一步增強(qiáng)，帶動(dòng)就業(yè)能力進(jìn)一步提升。到2025年，各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將達(dá)到1500萬(wàn)人以上，預(yù)計(jì)將帶動(dòng)就業(yè)6000萬(wàn)人左右。
《意見(jiàn)》對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，標(biāo)志著我國(guó)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)進(jìn)入新階段�！兑庖�(jiàn)》對(duì)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域基本形勢(shì)判斷準(zhǔn)確，體系完整，邏輯清晰。指導(dǎo)思想和目標(biāo)明確，基本原則和思路符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和黨中央、國(guó)務(wù)院的最新精神，體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，主要政策措施具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性，部分政策措施富有創(chuàng)新性。預(yù)期《意見(jiàn)》的全面落實(shí)，將有助于加快突破影響返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度障礙和發(fā)展瓶頸，進(jìn)一步優(yōu)化返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境、提升返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)能力，為穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)、更好地保障和改善民生提供有力支撐。
返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系更加成熟定型
返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)入到一定階段的必然結(jié)果。近些年來(lái)，國(guó)家相繼出臺(tái)一系列支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策，各地也在積極探索鼓勵(lì)和支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)新實(shí)踐，積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)和模式。但是，政策措施比較分散，政策體系尚不完善。《意見(jiàn)》是由近20個(gè)政策部門共同商討制定，總結(jié)了一些值得全國(guó)推行的經(jīng)驗(yàn)和舉措，有助于形成更加成熟、系統(tǒng)的返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策體系。歸納來(lái)看，這一政策文件具有以下五個(gè)方面的特點(diǎn)。
一是內(nèi)涵更加豐富，范圍進(jìn)一步拓展
建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署�！兑庖�(jiàn)》不僅繼續(xù)關(guān)注返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工等群體，同時(shí)也覆蓋其他有意愿到鄉(xiāng)村開(kāi)展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的各類人員，包括城鎮(zhèn)高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員以及企業(yè)主等。從“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”到“返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”的這一表述變化，意味著政策支持對(duì)象的進(jìn)一步擴(kuò)展，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)類型的進(jìn)一步豐富，充分反映了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理念和要求，有助于加快推動(dòng)城鄉(xiāng)之間各類資源要素的雙向流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興注入更多動(dòng)力和活力。
二是內(nèi)容系統(tǒng)全面，政策體系完整
《意見(jiàn)》提出了深化“放管服”改革，優(yōu)化返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)營(yíng)商環(huán)境；加大財(cái)稅政策支持，降低返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本；創(chuàng)新金融服務(wù)，緩解返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資難題；健全用地支持政策，保障返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)空間；優(yōu)化人力資源配置，增強(qiáng)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展動(dòng)力；完善配套設(shè)施和服務(wù)，強(qiáng)化返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)基礎(chǔ)支撐等6個(gè)方面20項(xiàng)措施，內(nèi)涵豐富，內(nèi)容全面，能夠?yàn)楦黝惾藛T返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供全方位制度保障。
三是問(wèn)題導(dǎo)向鮮明，政策針對(duì)性強(qiáng)
《意見(jiàn)》中的政策措施立足于深入調(diào)研，充分剖析當(dāng)前返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾，緊緊聚焦融資難、用地難、招人難、配套難、服務(wù)難等突出問(wèn)題。政策具有很強(qiáng)的針對(duì)性，預(yù)期能夠較好地打破制約返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制障礙，破除影響返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的障礙，有助于營(yíng)造平等準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境和良好的政策制度環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活力。
四是抓住關(guān)鍵矛盾，創(chuàng)新政策舉措
《意見(jiàn)》充分吸收地方經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)推廣可行的模式和辦法，進(jìn)一步充實(shí)和完善了返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策措施，在一些政策上有所創(chuàng)新和突破。比如，支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過(guò)發(fā)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券等進(jìn)行融資；移民搬遷舊宅基地騰退節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)和村莊建設(shè)用地整治復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先用于返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能夠切實(shí)分享到這些政策紅利。
五是強(qiáng)化制度安排，加強(qiáng)政策落實(shí)
《意見(jiàn)》提出打造返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和示范區(qū)（縣）、實(shí)施返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)行動(dòng)計(jì)劃和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人培養(yǎng)計(jì)劃、推動(dòng)各地建立健全返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作機(jī)制、完善返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)監(jiān)督評(píng)估和考核機(jī)制等，充分調(diào)動(dòng)各方面支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性，能夠較好地保障重點(diǎn)措施落實(shí)落地。
返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)牽引城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展
破解城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各類資源要素的平等雙向流動(dòng)和有效配置，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是加快要素雙向流動(dòng)的重要“樞紐”，能夠發(fā)揮推動(dòng)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展的牽引作用。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)入關(guān)鍵階段，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)新格局正在形成，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨良好的發(fā)展環(huán)境，需要緊緊抓住高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代主題和目標(biāo)方向，實(shí)現(xiàn)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，在鄉(xiāng)村振興之路中貢獻(xiàn)重要力量。
一是支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)聚集大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展
高質(zhì)量的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不能局限于傳統(tǒng)的個(gè)體戶或“小作坊”，必須依托現(xiàn)代化的經(jīng)營(yíng)模式，尋找高附加值的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。“生態(tài)+大健康”產(chǎn)業(yè)是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的產(chǎn)業(yè)路徑，在鄉(xiāng)村發(fā)展大健康產(chǎn)業(yè)具有得天獨(dú)厚的條件，是將綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山的可行途徑。政策上要積極鼓勵(lì)返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員從事與生態(tài)保護(hù)和健康有關(guān)的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。
二是以特色小城鎮(zhèn)建設(shè)為載體支撐返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)發(fā)展
沒(méi)有人口和經(jīng)濟(jì)的聚集，難以支撐可持續(xù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。需求不足和市場(chǎng)規(guī)模有限是目前制約返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的重要瓶頸，必須要加快形成具有活力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體。大力支持特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等重要載體的發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化資金、場(chǎng)地、人才、稅費(fèi)等政策支持力度，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)人員參與其中，實(shí)現(xiàn)共贏。
三是全面推動(dòng)城鎮(zhèn)各類資源要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)
創(chuàng)新是各種資源要素組合的過(guò)程，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅需要?jiǎng)趧?dòng)力要素的流動(dòng)，更要注重資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等要素的融合。返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展不僅需要具有創(chuàng)新活力的人才下鄉(xiāng)，更需要完善體制機(jī)制，加快要素市場(chǎng)關(guān)鍵領(lǐng)域改革，鼓勵(lì)和支持各類資源下鄉(xiāng)。
四是建立完善創(chuàng)業(yè)人員的支持保護(hù)體系
創(chuàng)業(yè)是從事風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村天然具有脆弱性，需要建立返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的風(fēng)險(xiǎn)保障體系。允許創(chuàng)業(yè)失敗，建立風(fēng)險(xiǎn)保障基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)和商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)在創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中發(fā)揮積極作用。完善社會(huì)保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)和支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員參加城鄉(xiāng)各類社會(huì)保險(xiǎn)制度。（作者：張車偉 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所 研究員、所長(zhǎng)）